В 1990-е гг. не существовало единого документа, который определял бы стратегические направления регионального развития. Фактически развитие региона определял режим сначала свободной экономической зоны (СЭЗ), а затем — Особой экономической зоны (ОЭЗ).

Однако поскольку режим СЭЗ не имел статуса закона и в первые годы рыночных реформ полностью или частично игнорировался многими государственными ведомствами (такими, как Министерство экономики, Министерство внешнеэкономических связей, Государственный таможенный комитет, Государственная налоговая служба и др.), то возникла необходимость его закрепления на длительный период на законодательном уровне. В связи с этим был принят Федеральный закон № 13-ФЗ от 22 января 1996 г. «Об Особой экономической зоне в Калининградской области»[1].

Хотя зональный механизм определял в первую очередь социально-экономическое развитие Калининградской области, ставшей после распада СССР эксклавом суверенной Российской Федерации, он обозначил и стратегическое направление развития региона в целом. Речь шла о стратегии, цель которой — достижение баланса федеральных и региональных интересов. Интересам и региона, и страны в целом отвечало привлечение в Калининградскую область иностранных инвестиций, развитие внешней торговли и иностранного туризма, приграничное сотрудничество области с регионами соседних государств (прежде всего Польши и Литвы), ее активное участие в международных проектах в регионе Балтийского моря. Режим СЭЗ/ОЭЗ также во многом позволял решить (или хотя бы смягчить) проблемы социально-экономического развития эксклавного региона, оказавшегося в пространственной изоляции от основной территории страны. В то же время не предполагалась демилитаризация Калининградской области и ее выпадение из оборонного пространства России, к чему призывали некоторые зарубежные политики и эксперты.

К примеру, 13 ноября 1994 г. Балтийская ассамблея (включающая парламентариев Литвы, Латвии и Эстонии) приняла резолюцию «О демилитаризации Калининградской области и дальнейшем ее развитии». В марте 1995 г. конгрессмен Кристофер Кац представил на обсуждение палаты представителей Конгресса США проект резолюции, касающийся Калининградской области. Речь шла о попытке обосновать установку Конгресса на превращение области в демилитаризованную зону и передачу управления ею некой «международной инстанции».

Хотя в связи с окончанием холодной войны, реформированием Вооруженных сил Российской Федерации и сложной социально-экономической ситуацией в стране российская военная группировка в Калининградской области была существенно сокращена.

К сожалению, в реальности достичь стабильного баланса федеральных и региональных интересов в области не удалось и регион в 1990-е гг. фактически развивался в режиме «перетягивания каната». Региональные власти с большим или меньшим успехом пытались добиться для Калининградской области льготных условий социально-экономического развития (вплоть до попытки принятия федерального закона «Об особом статусе Калининградской области» при губернаторе Ю. С. Маточкине), мотивируя это особым географическим и геополитическим положением региона. Федеральные власти, в свою очередь, с осторожностью относились к повышению «степеней экономической свободы» эксклавного региона, вероятно, опасаясь утратить или снизить уровень контроля за происходящими там социально-экономическими и политическими процессами.

Следует отметить, что если при первом губернаторе Калининградской области Ю. С. Маточкине (1991—1996 гг.) большее внимание уделялось открытости области в рамках механизмов СЭЗ/ОЭЗ, то следующий губернатор Л. П. Горбенко (1996—2000 гг.) сделал акцент на самодостаточность региона (в первую очередь продовольственную за счет введения квот на импорт) и переформатирование направлений внешнего сотрудничества области (так, после 1996 г. произошел спад в контактах с Польшей и активизировались связи с Литвой и Беларусью).

В то же время, несмотря на отсутствие официальной стратегии развития области, на экспертном уровне в 1990-е гг. и в начале 2000-х гг. были сформулированы разные теоретические варианты концепций развития региона. В дальнейшем некоторые из них были реализованы на практике. Их можно классифицировать на основе соотношения возможных экономических и политических сценариев, определяющих региональное развитие (таблица 1).

Таблица 1

Концепции регионального развития

* Нереализуемые в принципе варианты.

В таблице выделены 16 типов концепций с различным сочетанием экономических и политических сценариев. В действительности некоторые комбинации неосуществимы и серьезно не прорабатываются. Так, независимому государству может соответствовать только концепция Г4 с выходом из экономического пространства РФ, поэтому варианты Г1 — Г3 не рассматриваются. Нельзя представить и реализуемую концепцию, в которой обычная российская область выйдет из общероссийского экономического пространства (Б4). А особому политическому статусу не может соответствовать обычный экономический режим (В2). Реально сейчас реализуется один из возможных сценариев, отнесенный к типу Б3 (в политическом плане — обычная область, в экономическом — Особая экономическая зона).

Ниже приведен список авторов, в работах которых отражены различные типы концепций:

А1: Инерционный сценарий при отмене режима ОЭЗ.

А2: Н. Смородинская, А. Капустин, В. Малыгин (1999) [32].

А3: А. П. Хлопецкий (2000) [35]; В. Н. Абрамов (2001) [5].

А4: А. Ю. Игнатьев (1998) [13], С. Дюар (2000) [39] [40].

Б1: В. В. Ивченко (2003) [12].

Б2: В. П. Никитин (1991) [25].

Б3: Ю. С. Маточкин, А. Я. Баринов (1990) [19]; В. Бильчак, И. Самсон, Г. Федоров (1999) [6][6]; В. Егоров (2001) [9]; О. В. Кузнецова (2001) [22]; О. В. Кузнецова, В. А. Мау (2002) [23][23]; B. A. May (2002) [24]; В. П.Жданов, В. И. Пустовгаров, Г. М. Федоров (2002) [11]; В. Жданов, О.Кузнецова, В. Мау, М. Плюхин, С. Приходько (2002) [12]; М. А. Цикель, В. П. Жданов, Г. М. Федоров (2003) [36]; С. В. Кортунов (2004) [20]; А. А. Сергунин (2004) [28], А. Н. Пилясов (2004) [26], И. Самсон (2004) [27]).

В1: Стратегия форпоста — С. Шахрай (1994) [37] [38].

В3: А. П. Клемешев, С. Д. Козлов, Г. М. Федоров (2002 [16]; 2003 [15]); А. П. Клемешев, Г. М. Федоров (2004) [16] [17].

В4: В. Ф. Кристианс (1989) [21]; IEDC (1992), Штольц (1992) [33], К. Веллманн (2000) [42], Н. В. Смородинская (2001) [29] [30], Н. В. Смородинская, С. В. Жуков (2003) [31]; Е. Ю. Винокуров (2004) [7], Х. Тиммерманн (2001) [41].

Г4: «четвертая Балтийская республика» (Р. Озолас, Ю. Палецкис, 1993, В. Ландсбергис, 1994 [34]); «еврорегион Кёнигсберг» (Ганзейский регион Прибалтики, 1992 [33]); А. А. Городилов, М. С. Дударев, С. Г. Каргополов, А. В. Куликов (2003) [8].

Внутри каждого из основных типов могут разрабатываться индивидуальные концепции, различающиеся достаточно сильно. Например, к типу Б3 отнесены и концепции, поддерживающие импортозамещающую стратегию развития, и концепции, предлагающие переход области к экспортной ориентации. Кроме того, отдельные концепции пытаются включить в себя различные подходы (например, в качестве источника регионального развития рассматриваются и федеральные дотации, и механизм ОЭЗ; это характерно для многих концепций, относящихся к типам Б1 и Б3).

Обобщение выполненных по Калининградской области исследований позволяет выделить четыре основных направления рекомендаций, касающихся стратегии развития региона:

1. Относиться к области как к обычному субъекту Российской Федерации, требующему федеральной поддержки, концентрируя внимание на сохранении области в общероссийском экономическом пространстве и усилении экономической безопасности региона.
2. Рассматривать область как особый регион в составе России, решая проблемы регионального развития за счет специальной экономической политики Федерации по отношению к Калининградской области (включая особый механизм хозяйствования — Особую экономическую зону и финансовую поддержку в рамках Федеральной целевой программы).
3. Поскольку Россия не обладает ресурсами для обеспечения надлежащих условий регионального развития, вести речь об усилении помощи региону со стороны Запада (прежде всего Европейского союза) и предоставлении области особого политического статуса.
4. Попытаться сбалансировать три вышеназванных направления, первое из которых отражает, на наш взгляд, преимущественно федеральные интересы, второе — региональные, третье — интересы Запада, прежде всего ЕС (условно — международные интересы, поскольку другие страны имеют в регионе незначительные интересы). Такой подход представлялся оптимальным, хотя и достаточно сложным в силу того, что различные группы интересов часто вступали в противоречие друг с другом и, более того, имелись несоответствия позиций акторов, формирующих каждую группу интересов. Однако в нынешних условиях резкого ухудшения отношений между Западом в целом и ЕС в частности и Россией реализация данного подхода кажется малореальной.

С начала 1990-х гг. фактически реализуется второе направление, пытающееся сбалансировать федеральные и региональные интересы. Международные аспекты принимаются во внимание по мере возникновения наиболее актуальных проблем, влияющих на жизнедеятельность региона (таких, например, как проблема транзита пассажиров и грузов, обострившаяся после вступления Литвы в ЕС).