За более чем 700-летний период своей истории территория Восточной Пруссии многократно испытывала изменение пространственной организации и административно-территориального деления.

Начиная с прусского периода (с VI в.) на основе анализа общественных, политических и экономических условий, а также проводимых правительственных реформ выделяются несколько этапов развития систем территориального управления [16].

Период общинно-родовых владений пруссов (до второй половины XII в.)

Ранняя пространственная структура Балтийского региона восточнее р. Вислы (до VI в.) сформировалась в условиях общинно-родового строя. В этот период из одиннадцати прусских земель (областей) на территории современной Калининградской области располагались Самбия, Надравия, северные части Натангии, Вармии и Бартен, а также юг Скаловии. Наиболее многолюдной из пяти прусских земель была Самбия. Границы этих земель были во многом условными, проходили по естественным природным рубежам, территориально объединяя владения отдельных родов (семейств). При отсутствии четких критериев выделения пространственных структур принципиальное значение имели возможности организации транспортного сообщения различных территорий, в первую очередь по рекам. Центрами владений являлись укрепленные рвами и валами городища. Вместе с развивающимися в их окрестности крестьянскими хуторами они образовывали волости.

На данном этапе следует с осторожностью говорить о действительном существовании административно-территориального деления ввиду отсутствия у прусских племен зачатков государственности. Только с середины XII в. наметился процесс разложения общинного строя и образование государства с административно-территориальным делением как политико-правовой надстройки общества.

Период колонизации Тевтонским орденом (XIII—XIV вв.).

Наступление на прусские земли Тевтонского ордена началось в 1224 г. и развивалось широким фронтом с юга (Кульмской области) на северо-восток вдоль базисной линии долин рек Висла, Ногат и вдоль судоходного залива Фришес Хафф (Вислинского залива). В этом ключе образовалось типично колониальное разделение территории: лентообразные, ориентированные одной стороной к базисной линии области управления. Орденское государство было разделено на округа, или административные районы, — комтурства и церковные области (епископства). Была выстроена прочная, связанная друг с другом, хорошо снабжаемая система крепостей, от которых широким фронтом велись военные действия в глубь прусской территории.

Так как очень часто расстояния между замками комтуров были значительными, образовывались управленческие единицы второго порядка (фогтства, попечительства), выполнявшие функции управления и безопасности и, по сути, определявшие направления колонизационных переселенческих потоков. В поздний период, начиная с середины XV в., многие восточные и южные фогтства и попечительства получили самостоятельность, что обусловило постепенное исчезновение колониальной ленточной формы старых комтурств.

В плотно заселенных областях больших комтурств в качестве низшего уровня территориальной организации образовывали каммерамты, которые в зависимости от выполняемых функций подразделялись на амты (лесные или рыболовные) [15]. В функции каммерамтов входили сбор налогов и судопроизводство над прусским населением. В XV в. в результате ослабления и упадка орденского государства значительные части отошли Польше, а резиденция Великого магистра в 1457 г. переехала в Кёнигсберг. В целом орден создал систему управления, которая пережила века и впоследствии сохранилась без коренных изменений.

Период образования прусского герцогства и дворянского управления (XVI—XVII вв.).

После секуляризации (отделения государства от церкви), проведенной в 1525 г., старые ленточные территории комтурств были окончательно заменены системой из 38 главных амтов, ставших основной единицей территориального управления. В главные амты были преобразованы все полусамостоятельные попечительства и фогтства. Функции комтуров теперь перешли к главным управляющим амтов, которые также ведали судопроизводством, выполняли полицейский надзор и имели особые полномочия на случай войны. В первое время светско-княжеской власти руководители амтов назначались из числа бывших рыцарей ордена, в более позднее время это были представители местного дворянства.

Во второй половине XVI в. для сбора налогов и податей были образованы три налоговых района («крайсы») — Самбия, Натангия и Оберланд, возглавлял которых налоговый консорциум, состоящий из представителей местного дворянства и городов, независимый от центральной герцогской власти.

В целом главные амты, структура и размеры которых соответствовали запросам аграрно ориентированного феодального общества, в герцогский период показали себя действенными единицами управления как для населения, так и развития территории.

Период образования абсолютистского государства (XVIII в.).

В 1618 г. Пруссия стала частью общего бранденбургско-прусского государства. В связи с этим ее внутреннее устройство изменилось мало, так как основы государственного управления были направлены не на реформы, а на закрепление существующих структур, на интенсификацию управленческой деятельности и экономию средств и персонала.

Реформы управления начались с 1720 г. и были связаны с созданием провинциальных учреждений в прусском королевстве — палат военных и государственных имуществ (каммер-департаментов), в обязанности которых входило материальное снабжение расквартированной армии, сбор налогов, податей и арендной платы. Вышестоящим органом управления для провинциальных палат была Генеральная высшая финансовая, военная и имущественная директория в Берлине, основанная в 1723 г. Таким образом, с установлением абсолютизма все местное управление сосредоточивается в руках правительственных чиновников (инспекторов и комиссаров). Было сформировано государственное централизованное территориальное управление, обособленное от функций судопроизводства.

Институт глав амтов заменили королевскими ландратами, которые именем короля решали экономические и управленческие задачи. В качестве низшей правовой инстанции в 1751 г. были созданы девять юстиц-коллегий (в составе трех-пяти амтов). В 1752 г. были также учреждены десять новых ведомств ландратов с соответствующими территориальными образованиями, которые по бранденбургскому образцу назвали крайсами (районами). В ведомстве ландрата Самбии было образовано три, в Натангии — четыре и в Оберланде — три новых района [14].

Реформы Штайна — Харденберга и введение трехуровневой системы управления (XIX — первая половина XX в.).

Государственные реформы, начатые в 1807 г. под влиянием кризиса феодально-крепостнических отношений в германской деревне и отмены личной крепостной зависимости крестьян, принципиально изменили систему территориального управления. Ландратские районы (крайсы) были заново организованы и территориально уменьшены (за основу деления были взяты размеры церковных приходов). Каммер-департаменты (палаты) как средние инстанции преобразовали в правительственные округа (максимальная численность населения установлена в размере 30 тыс. человек) во главе с президентом [8]. Старое герцогское правительство в Кёнигсберге было реорганизовано в провинциальное правительство во главе с обер-президентом.

В 1819 г. из состава Кёнигсбергского округа был выделен правительственный округ Литва с центром в Гумбиннене. На низовом уровне все виды общинного владения были отменены и образована единая и всеобщая единица — земская (сельская) община с административной и судебной властью патримониального характера. Согласно районному уложению (1828), сословия крайса имели право на выборность и представительство. Избираемые районные собрания (крайстаг) имели сугубо коммунальные цели и состояли из владельцев имений района, депутатов городов и представителей сельских общин. В 1872 г. сословное представительство заменили репрезентацией социальных групп крайса. Новая организация уездных собраний стала характеризоваться участием в них представителей землевладения, городских общин и крестьянского сословия; преобладающее значение класса крупных помещиков было значительно ослаблено [13]. Исполнительным органом самоуправления в районах стала районная управа, которая совмещала функции органов самоуправления и общегосударственного управления и имела также полномочия административной юстиции в низшей инстанции. Таким путем органам районного самоуправления был придан авторитет правительственных учреждений. Но сочетание самоуправления с управлением правительственным не пошло далее районов. Район разделялся на волости или городские участки, которые были чисто условной административно-полицейской единицей [11]. Данное устройство районов и центральных мест сохранялось практически без изменений до 1945 г.

Уровни территориального управления, существовавшие в различные исторические периоды в Восточной Пруссии, приведены в таблице 1.

Таблица 1

Уровни территориального управления Восточной Пруссии

Источник: [10].