С момента распада СССР и до 1995 г. в Калининградской области, как и во всей России, продолжала сохраняться по сути «советская» система территориального управления с райсоветами, горисполкомами и сельсоветами. Только 28 августа 1995 г. был принят первый базовый федеральный закон, регулирующий деятельность местного самоуправления в России № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. Он назывался «Об общих принципах…», так как закреплял лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было, по замыслу его разработчиков, осуществляться субъектами Федерации. Как итог Калининградская областная Дума 23 ноября 1995 г. приняла региональный закон «Об основах местного самоуправления в Калининградской области» [1], создавший правовую базу для формирования в регионе структуры местного самоуправления. Годом позже, 14 марта 1996 г., Калининградская областная Дума приняла закон № 71 «Об административно-территориальном устройстве Калининградской области Российской Федерации», который, по сути, дал правовую легитимность уже существовавшему на то момент административно-территориальному делению региона.
Согласно данному закону в Калининградской области выделяли 13 районов: Багратионовский, Гвардейский, Гусевский, Гурьевский, Зеленоградский, Краснознаменский, Неманский, Нестеровский, Озерский, Полесский, Правдинский, Славский, Черняховский; 3 городских округа: Балтийский, Светлогорский, Светловский; 3 города — Калининград, Советск, Пионерский.
В последующие десять лет в Калининградской области происходили точечные изменения в структуре муниципального устройства.
- Двумя постановлениями Калининградской областной Думы в октябре 1997 г. из состава Багратионовского района были выделены два муниципальных образования: «Город Ладушкин» и «Город Мамоново».
- Постановлением Калининградской областной Думы № 46 от 25 июня 1998 г. в результате выделения из состава территорий, подчинённых администрации города Светлогорска, было создано муниципальное образование «Поселок Янтарный».
Практика применения федерального закона об принципах организации местного самоуправления в России от 1995 г. выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Всё это привело к необходимости разработать новый базовый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ), который был принят Государственной думой 16 сентября 2003 г. и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 г. [2].
Первые изменения в регионе согласно данному закону вступили в силу уже в 2004 г., но закончились реорганизации лишь после принятия Уставным судом Калининградской области 25 мая 2007 г. решения о преобразовании 10 городских округов в муниципальные районы [6].
Следующее масштабное изменение муниципального управления и административно-территориального устройства в области было произведено в соответствии с Постановлением Правительства Калининградской области от 30 августа 2011 г. № 640 [3]. В административно-территориальном устройстве Калининградской области выделено три уровня (рисунок 1).
Рисунок 1. Схема административно-территориального деления Калининградской области с 2011 г.
Источник: [9].
Кроме административно-территориальных единиц на территории области созданы муниципальные образования, которые определены согласно Общероссийскому классификатору территорий муниципальных образований ОК 033-2013 (ОКТМО), утвержденному Приказом Росстандарта от 14.06.2013 г. № 159-ст. Сегодня в составе региона насчитывается 75 муниципальных образований.
Система муниципальных образований позволяется обеспечить самостоятельное функционирование органов местного самоуправления на подчиненных территориях с целью наиболее эффективного решения вопросов обеспечения социально-экономического развития. Муниципалитеты области подразделяются на два уровня: согласно ОКТМО ко второму уровню относятся 13 муниципальных районов области и 9 городских округов, к третьему уровню — совокупность всех городских и сельских поселений в составе муниципальных районов.
Городские округа имеют в своем составе город или поселок городского типа, и зачастую сельские населенные пункты, тесно связанные с городскими. При этом юридически в составе городских округов не могут образовываться самостоятельные муниципальные образования первого уровня: городские и сельские поселения.
Муниципальные районы значительно больше по размерам, и они объединяют городские и сельские поселения. Состав городского поселения образуют города или поселки городского типа, а также примыкающие и тесно связанные с ними сельские населенные пункты. Сельские поселения состоят из нескольких населенных пунктов, объединенных вокруг одного центрального. Административно в границах муниципальных районов могут формироваться самостоятельные муниципальные образования первого уровня: городские и сельские поселения.
В пределах Калининградской области границы муниципальных образований — городских округов — иногда совпадают с границами административно-территориальных единиц — городов или поселка городского типа областного значения. Границы муниципальных районов чаще всего также совпадают с границами административных районов.
По количеству городских поселений выделяется Светлогорский муниципальный район, который насчитывает в своем составе три городских поселения из семи населенных пунктов (один город и шесть поселков). В этом же районе нет ни одного сельского поселения. В Правдинском муниципальном районе два единственных городских поселения объединяют самую крупную группу примыкающих сельских населенных пунктов — 62.
Общее количество населенных пунктов Калининградской области — 1101, из которых подавляющее большинство приходится на сельские (1075 населенных пунктов), насчитывается также 21 городской населенный пункт и 5 поселков городского типа.
В настоящее время в Калининградской области проходит очередная реформа системы местного самоуправления, которая направлена на возвращения большей части муниципальных районов к статусу городских округов. Первыми на возвращение статуса городского округа пошли в Гурьевском и Гусевском муниципальных районах. По словам заместителя министра по муниципальному развитию и внутренней политике Калининградской области Максима Коломийца, причины преобразований в структуре местного самоуправления связаны прежде всего с вопросами эффективности управления территориями, их экономической эффективностью и мнением жителей [7]. «Инициированная в 2008 году система, когда десять городских округов Калининградской области были реорганизованы в муниципальные районы, с самого начала вызывала много вопросов и в первую очередь у населения. Были сложившиеся городские округа, с понятной вертикалью власти, с одним главой и советом депутатов и понятными полномочиями. Проще говоря, было ясно, с кого спрашивать. Затем последовал процесс децентрализации, на каждой территории появились сельские и городские поселения, а на базе бывших городских администраций — районные администрации и с районными советами. В Гурьевске, к примеру, действовало около 120 депутатов во всем районе и более 10 глав. Жителям в этой ситуации было совсем непросто разобраться, например, кто несёт ответственность за решение вопросов ЖКХ, строительство дорог, газоснабжение, земельные отношения», — рассказал Максим Коломиец.
«Гурьевский сценарий взяли за основу многие муниципалитеты, которые первыми приступили к объединению. В 2013—2014 гг. городские округа были созданы в Гусеве, Гурьевске, Озерске, Гвардейске. В этом году эти процессы активно происходят в Правдинском районе, Зеленоградске, Славске, Краснознаменске. На заседании Думы в двух чтениях прошел проект по Черняховску. Процесс активно продолжается в Багратионовском районе, в поселениях которого уже проходят слушания по вопросу укрупнения. В случае одобрения населением этот муниципалитет может стать следующим после Черняховска, который объединит свои поселения в городской округ, — сообщил Максим Коломиец, отметив, что в указанных муниципалитетах отмечено существенное снижение жалоб и обращений граждан. — Это заметно становится сразу. Выросла эффективность власти, никаких споров по поводу ответственности. Всё четко и ясно: есть глава администрации и глава муниципального образования».
К 2017 году преобразования из муниципального района в городской округ произошли или происходят в в 10 из 13 муниципальных районах (не затронула данная реформа Нестеровский, Неманский и Полесский муниципальные районы). Таким образом, структура схемы муниципальных образований Калининградской области изменилась: вместо 9 городских округов и 13 муниципальных районов (которые территориально подразделяются на 17 городских и 36 сельских поселений) она состоит из 19 городских округов и 3 муниципальных районов (подразделяемые на 3 городских и 10 сельских поселений).
Результатом проводимой реформы станет сокращение избыточных административных и управленческих структур на местном уровне (в первую очередь управленческого аппарата сельских и городских поселений), а вместе с ними и числа депутатского корпуса. Кроме того, реформа должна разграничить полномочия между главой муниципального образования (главой городского округа) и председателем совета депутатов муниципального образования. До последнего времени полномочия и зона ответственности данных структур не имели четкого разграничения, что приводило к конфликту интересов и перекладыванию обязанностей структур друг на друга, что в конечном итоге снижало эффективность работы органов местного самоуправления.